Coup de projecteur sur la restitution officielle des États généraux de l’information 2024. Sixième partie

Coup de projecteur sur la restitution officielle des États généraux de l’information 2024. Sixième partie : les propositions et recommandations du groupe de travail « État et régulation ».

Cet article propose un coup de projecteur sur ce qui ressort du rapport rédigé à l’issue de cet exercice par le groupe de travail « État et régulation », présidé par Isabelle Falque-Pierrotin, présidente de l’Autorité nationale des jeux (ANJ).

Des constats lucides

La diver­sité des audi­tions menées par le groupe de tra­vail, les con­tri­bu­tions des journées citoyennes organ­isées au CESE, et la réflex­ion de ses mem­bres l’ont con­duit à pos­er plusieurs séries de constats :

→ L’obsolescence de la régu­la­tion sec­to­rielle actuelle des opéra­tions de con­cen­tra­tions dans le secteur des médias, fondée sur une approche par seuils lim­itée aux seuls médias traditionnels ;

→ La défi­ance des citoyens vis-à-vis de l’information, dont la qual­ité et l’honnêteté sont sou­vent ques­tion­nées en dépit des garanties existantes ;

→ L’hétérogénéité des mécan­ismes garan­tis­sant la déon­tolo­gie et l’indépendance des jour­nal­istes ; → Les asymétries régle­men­taires entre les médias tra­di­tion­nels d’information, les nou­veaux médias d’information, et les plate­formes qui héber­gent l’ensemble de ces médias, dans un con­texte européen qui encadre et con­traint la régu­la­tion nationale ;

→ La fragilité finan­cière du secteur économique des médias d’information, con­fron­tés à une forte pres­sion con­cur­ren­tielle des plate­formes, notam­ment sur leurs recettes publicitaires.

Des définitions clarifiées

Un tra­vail de déf­i­ni­tion préal­able est apparu néces­saire pour iden­ti­fi­er pré­cisé­ment les caté­gories d’acteurs con­cernées par les dif­férentes dis­po­si­tions d’une régu­la­tion rénovée, et en con­séquence par les recom­man­da­tions for­mulées par le groupe. Aus­si le groupe de tra­vail s’est-il attaché à définir les notions suiv­antes, au regard des enjeux qu’il a iden­ti­fiés pour chaque caté­gorie d’acteurs, afin d’ajuster au mieux le con­tenu régu­la­toire à leurs caractéristiques :

• Infor­ma­tion : un nom­bre crois­sant d’acteurs se revendi­quant comme « pro­duc­teurs d’information » ou « médias d’information » (nou­veaux ou tra­di­tion­nels), il est pro­posé de retenir une déf­i­ni­tion de l’information per­me­t­tant d’englober un con­tenu large et de lier ce con­tenu à son mode de pro­duc­tion afin d’établir le périmètre des oblig­a­tions s’appliquant à ces acteurs.
• Médias tra­di­tion­nels d’information : ces médias con­sti­tu­ant le périmètre essen­tiel d’application de dis­posi­tifs rénovés de régu­la­tion, la déf­i­ni­tion retenue ser­vant d’assise aux propo­si­tions sur le droit des con­cen­tra­tions, le plu­ral­isme et l’indépendance.
• Nou­veaux médias d’information : le périmètre de ces acteurs est appréhendé ici comme ceux aux­quels il appa­raît essen­tiel de fix­er des oblig­a­tions min­i­males au regard du rôle qu’ils jouent dans la pro­duc­tion de l’information et dans la for­ma­tion de l’opinion publique, notam­ment en matière de trans­parence et de qual­ité de l’information, pour rétablir les asymétries régle­men­taires vis-à-vis des médias traditionnels.
• Plate­formes qui accueil­lent des sup­ports d’information : Il s’agit ici de cibler les acteurs béné­fi­ciant à la fois de revenus à tra­vers la dif­fu­sion de con­tenus d’information, sans en assur­er la pro­duc­tion mais aus­si con­cen­trant la ressource pub­lic­i­taire, en vue d’établir à leur égard des oblig­a­tions spé­ci­fiques dans le but de rééquili­br­er le finance­ment des médias d’information.

Les développe­ments qui ont per­mis de clar­i­fi­er ces dif­férentes notions se trou­vent rap­portés dans les pages 250 à 257 du rap­port global.

Ce que nous en retien­drons ici peut se résumer aux élé­ments suivants :

Infor­ma­tion : devant l’absence de déf­i­ni­tion juridique offi­cielle pou­vant être con­sid­érée de manière glob­ale indépen­dant de la spé­ci­ficité de son objet, et dans la per­spec­tive de définir un cadre de régu­la­tion, il est pro­posé de définir l’information comme l’ensemble des faits portés à la con­nais­sance d’un pub­lic large et ayant fait l’objet, en vue de cette dif­fu­sion, d’un traite­ment à car­ac­tère jour­nal­is­tique, notam­ment dans leur recherche, leur col­lecte, leur véri­fi­ca­tion et leur mise en forme. Cette pré­ci­sion doit per­me­t­tre d’inclure l’information présen­tée au cours d’émissions de diver­tisse­ment, et d’inclure dans le champ de notre régu­la­tion des acteurs qui par­ticipent à la pro­duc­tion de l’information sans que cela ne con­stitue leur activ­ité principale.

Cette déf­i­ni­tion sat­is­fait trois critères : (i) la prise en compte de la dimen­sion économique de l’information, qui résulte d’un proces­sus de traite­ment et de mise en forme pour devenir un « pro­duit médi­a­tique » ; (ii) la prise en compte de la dimen­sion soci­ologique d’intentionnalité de la pub­li­ca­tion et de sub­jec­tiv­ité dans cette mise en forme ; (iii) le pub­lic large auquel l’information est des­tinée. Sans aller jusqu’au critère d’une infor­ma­tion présen­tant un intérêt dépas­sant d’une façon man­i­feste les préoc­cu­pa­tions d’une caté­gorie de lecteurs (ce qui pour­rait avoir pour effet de faire sor­tir du champ la presse spé­cial­isée, par exem­ple), la notion de pub­lic large a per­mis d’exclure du champ de régu­la­tion les pro­duc­teurs d’information les plus modestes.

Médias : Il est pro­posé de retenir la déf­i­ni­tion usuelle­ment con­sid­érée en droit des médias selon laque­lle sont con­sid­érés comme médias « toutes les formes d’expression (écrites, orales, sonores, visuelles, audio­vi­suelles) et tech­niques de com­mu­ni­ca­tion publique (presse, radio, télévi­sion, films, livres, affich­es, sup­ports numériques, com­mu­ni­ca­tion au pub­lic en ligne…), quel qu’en soit le con­tenu (infor­ma­tion d’actualité, réc­its his­toriques, enseigne­ment, doc­u­men­ta­tion, fic­tion, diver­tisse­ment, mes­sages com­mer­ci­aux…) ».[i] Le groupe de tra­vail a pris le par­ti d’exclure de son périmètre d’analyse le ciné­ma, le livre, les jeux vidéo, les ser­vices audio­vi­suels à la demande, de manière à assur­er un cer­taine cohérence avec la déf­i­ni­tion de la notion de « service de médias » par le droit européen tel qu’il ressort de l’Euro­pean Media Free­dom Act.

Médias tra­di­tion­nels d’information : Il est pro­posé de définir un média tra­di­tion­nel d’information comme tout média com­por­tant une équipe rédac­tion­nelle com­posée de jour­nal­istes pro­fes­sion­nels au sens de l’article L.7111–3 du code du tra­vail et con­cour­ant à la dif­fu­sion et au traite­ment de l’information, même lorsque cette dif­fu­sion et ce traite­ment con­stituent une part réduite des con­tenus dif­fusés (en con­for­mité avec la déf­i­ni­tion qu’en donne l’article 72 de l’annexe III du CGI don­nant accès au taux de TVA super-réduit de 2,1%).

Nou­veaux médias d’information : Il est pro­posé de con­sid­ér­er les nou­veaux médias comme les médias qui con­stituent à la fois des sup­ports numériques (comptes sur des plate­formes et réseaux soci­aux, blogs, …) et des pro­duc­teurs d’information, et qui con­courent à la dif­fu­sion et au traite­ment de l’information. Cette déf­i­ni­tion exclut donc les plate­formes numériques de la notion de nou­veaux médias d’information, celles-ci n’ayant pas pour voca­tion ini­tiale de dif­fuser des infor­ma­tions, même si elles peu­vent con­courir à cette dif­fu­sion. Les pro­duc­teurs d’information sont tous ceux qui sont à l’origine du choix de pub­li­ca­tion par­mi lesquels on trou­ve les jour­nal­istes, les édi­teurs, les pro­gram­ma­teurs, les pro­prié­taires des médias, mais aus­si les influ­enceurs (envis­agés comme infoin­flu­enceurs inter­venant auprès de publics éloignés des médias), blogueurs, cer­tains sci­en­tifiques et experts dotés d’une posi­tion par­ti­c­ulière dans le champ médi­a­tique… La notion de pro­duc­teurs d’information est ain­si plus large que celle des seuls jour­nal­istes pro­fes­sion­nels, et recou­vre l’ensemble des indi­vidus qui font le choix de diffuser.

Ce point est fon­da­men­tal, car il a per­mis à ce groupe de tra­vail d’envisager les enjeux de régu­la­tion attachés à ces nou­veaux acteurs « prob­lé­ma­tiques » de l’espace infor­ma­tion­nel, dès lors que leur audi­ence touchait un pub­lic large.

Plate­formes : Les plate­formes entrent dans le champ de la régu­la­tion à tra­vers leur rôle d’hébergeur et, dans une cer­taine mesure, d’éditeur de l’information dont elles con­stituent le sup­port de dif­fu­sion et de pub­li­ca­tion. Elles ne con­stituent toute­fois pas, aux yeux du groupe de tra­vail, des médias dans la mesure où elles ne pro­duisent pas d’informations.

Des recommandations aussi pragmatiques qu’innovantes

Pour répon­dre aux con­stats qu’il a étab­lis, le groupe de tra­vail a souhaité porter 5 ensem­bles de propo­si­tions sur le con­trôle des con­cen­tra­tions, sur le plu­ral­isme, sur l’indépendance des jour­nal­istes et la déon­tolo­gie, sur la recom­po­si­tion de l’espace infor­ma­tion­nel, et sur le mod­èle économique des médias, qui se com­plè­tent les unes avec les autres.

Témoignant d’une vision com­mune qui est à la fois de s’inscrire dans les réal­ités du marché de l’information tout en ren­forçant les exi­gences éthiques sur la pro­tec­tion de l’information, envis­agée comme un « bien com­mun de tous », elles visent à cocon­stru­ire la régu­la­tion du secteur de l’information entre les acteurs publics, les entre­pris­es et le pub­lic. Elles reposent, pour cer­taines, sur la volon­té d’une sou­veraineté nationale ren­for­cée sur notre espace informationnel.

→ Sur le con­trôle des concentrations

1° Refon­dre le con­trôle sec­to­riel des concentrations

Propo­si­tion 1 : Sim­pli­fi­er le dis­posi­tif de con­trôle sec­to­riel des con­cen­tra­tions en retenant un seuil max­i­mal de déten­tion pluri-médias unique, dont le niveau serait fixé par le législateur.

Propo­si­tion 2 : À l’occasion de la prochaine révi­sion du règle­ment EMFA (Euro­pean Media Free­dom Act), ren­dre oblig­a­toire la mise à dis­po­si­tion par les plate­formes des don­nées d’audience numérique des con­tenus médi­a­tiques qu’elles red­if­fusent, selon une méth­ode pré­cisée par le règlement.

Propo­si­tion 3 : Intro­duire dans le dis­posi­tif rénové de con­trôle des con­cen­tra­tions un critère per­me­t­tant de tenir compte de l’audience des médias auprès de cer­tains publics spécifiques.

Si le main­tien d’un dou­ble sys­tème de régu­la­tion (sec­to­riel et au regard du droit de la con­cur­rence) sem­ble souhaitable compte tenu de la com­plé­men­tar­ité des deux approches, le groupe de tra­vail estime qu’une refonte du con­trôle sec­to­riel des con­cen­tra­tions est néces­saire. Une pre­mière étape serait de recourir à un sys­tème reposant sur un seuil unique mul­ti­mé­dias sim­pli­fié, sur le mod­èle alle­mand. À terme, l’objectif serait de par­venir à un sys­tème dans lequel l’ensemble des médias et des vecteurs de dif­fu­sion serait pris en compte, de manière sou­ple, en ten­ant compte non seule­ment du pou­voir d’influence sur l’opinion du fait de la posi­tion sur un marché, mais égale­ment des com­porte­ments exer­cés sur ce marché. Par cette nou­velle approche, le groupe de tra­vail estime pou­voir mieux appréci­er et encadr­er la capac­ité d’influence des investis­seurs, source de méfi­ance de la part du public.

→ Réformer l’exigence de plu­ral­isme interne au prof­it d’une exi­gence ren­for­cée d’honnêteté de l’information

2° Repenser l’exigence de plu­ral­isme interne

Propo­si­tion 4 : À court terme, engager une réflex­ion sur la pos­si­bil­ité d’inscrire dans la loi une déf­i­ni­tion plus pré­cise des chaînes d’information ou des pro­grammes qui con­courent à l’information, afin d’éviter la mul­ti­pli­ca­tion de chaînes d’opinion label­lisées comme chaînes d’information.

Propo­si­tion 5 : À long terme, sup­primer l’obligation de plu­ral­isme interne qui résulte de la loi de 1986 telle qu’interprétée par la déci­sion récente du Con­seil d’État.

Propo­si­tion 6 : Ren­forcer l’exigence d’honnêteté de l’information et faire évoluer les pra­tiques de sanc­tion de l’Arcom pour ren­forcer l’efficacité de la mise en œuvre de ses prérog­a­tives en la matière. 

Propo­si­tion 7 : Soutenir les ini­tia­tives de cer­ti­fi­ca­tion des méth­odes de pro­duc­tion jour­nal­is­tique et du mod

Ce sujet haute­ment inflam­ma­ble est une clé de voûte de l’encadrement des médias depuis de nom­breuses années. Pour autant, sa décli­nai­son con­crète sem­ble de plus en plus déli­cate. Par ailleurs, il inter­vient dans un con­texte en évo­lu­tion dans lequel les fréquences de la TNT, dont l’allocation aux chaînes télévisées fondait cette approche du plu­ral­isme, pour­raient être attribuées à la télé­phonie mobile à hori­zon 2030. La diver­sité des points de vue, indis­pens­able à une infor­ma­tion hon­nête, pour­rait alors être garantie à terme par la plu­ral­ité de l’offre, un plu­ral­isme d’exposition aux dif­férents médias, et davan­tage d’éducation aux médias. En revanche, il con­viendrait immé­di­ate­ment de ren­forcer les garanties entourant la qual­ité et l’honnêteté de l’information, avec notam­ment des exi­gences ren­for­cées pesant sur les chaînes d’information, ain­si que des propo­si­tions pour ren­forcer l’efficacité du con­trôle de l’Arcom en matière d’honnêteté de l’information.

→ Sur l’indépendance des jour­nal­istes et la déontologie

3° Apporter des garanties aux jour­nal­istes, afin de favoris­er les meilleures con­di­tions pos­si­bles pour la pro­duc­tion de l’information

Propo­si­tion 8 : Met­tre en place une gou­ver­nance spé­ci­fique des médias pour garan­tir l’indépendance des jour­nal­istes (droit de veto des jour­nal­istes sur le choix du directeur de la rédaction). 

Propo­si­tion 9 : Faire évoluer le droit d’opposition, la clause de ces­sion et la clause de con­science des journalistes. 

Propo­si­tion 10 : Struc­tur­er une instance d’autorégulation qui fédère les acteurs du secteur en matière de déon­tolo­gie, mutu­alise les bonnes pra­tiques et apporte de la transparence.

Propo­si­tion 11 : Garan­tir l’effectivité de la loi Bloche en revoy­ant le fonc­tion­nement des comités d’éthique

Ces garanties sont à la fois pro­pres au méti­er de jour­nal­iste, dans lequel les dis­posi­tifs déon­tologiques (comités d’éthique, autorégu­la­tion) doivent être ren­for­cés et mis en réseau afin de mailler l’ensemble de l’espace infor­ma­tion­nel et y inté­gr­er les attentes du pub­lic. Elles doivent aus­si prévoir un mécan­isme facil­i­tant l’alignement des jour­nal­istes et des action­naires au sujet de l’actif immatériel auquel ils par­ticipent en com­mun, qui est la ligne édi­to­ri­ale du média. Cet aligne­ment pour­rait se man­i­fester autour du choix du directeur de la rédac­tion, via la mise en place d’un droit de veto des jour­nal­istes sur le choix de l’actionnaire ; l’existence de ce droit de veto con­di­tion­nerait les aides directes à la presse. Toute­fois, une telle propo­si­tion ne devrait s’appliquer qu’aux médias qui dif­fusent une infor­ma­tion à car­ac­tère poli­tique et générale et dont la taille serait supérieure à un cer­tain seuil.

→ Un espace infor­ma­tion­nel en voie de recomposition 

4° Ren­forcer les oblig­a­tions des nou­veaux acteurs et pro­duc­teurs de con­tenus, dans un espace infor­ma­tion­nel européen, afin de lim­iter les asymétries régle­men­taires entre médias tra­di­tion­nels et nou­veaux médias.

Propo­si­tion 12 : Créer un socle min­i­mal d’obligations applic­a­bles à tous médias d’information (influ­enceurs médias, blogs…), attachées à la notion d’information.

Propo­si­tion 13 : Ren­forcer la respon­s­abil­ité des plate­formes hébergeant des con­tenus d’information dif­fusés par les pro­duc­teurs d’information dont les pub­li­ca­tions sont par­ti­c­ulière­ment virales. 

Propo­si­tion 14 : Porter une posi­tion au niveau européen afin de prévoir une excep­tion à l’application du principe du pays d’origine pour les oblig­a­tions générales et régle­men­taires édic­tées par les États mem­bres à l’encontre des plate­formes (cf. arrêt de la CJUE du 9 novem­bre 2023).

Propo­si­tion 15 : Pour­suiv­re le portage poli­tique du parte­nar­i­at pour l’information et la démocratie.

Une régu­la­tion par­ti­c­ulière et adap­tée, sous la forme d’un socle com­mun d’obligations, pour­rait être imposée aux pro­duc­teurs d’information les plus influ­ents sur les réseaux soci­aux et les plate­formes. Par ailleurs, il doit être envis­agé de ren­forcer la respon­s­abil­ité des plate­formes hébergeant des con­tenus d’information dif­fusés par les pro­duc­teurs d’information, au-delà d’un cer­tain seuil d’audience. Pour ce faire, il paraît indis­pens­able de revenir sur l’interprétation faite par la Cour de jus­tice de la direc­tive e‑commerce, qui men­ace de faire obsta­cle à toute régu­la­tion des plate­formes inter­na­tionales par les États mem­bres, à rebours des attentes fortes de leurs citoyens.

→ Sur le mod­èle économique des médias

5° Ren­forcer l’assise économique des médias tra­di­tion­nels pour les accom­pa­g­n­er face aux trans­for­ma­tions en cours, à tra­vers le levi­er pub­lic­i­taire et les droits voisins, qui con­nais­sent une actu­al­ité par­ti­c­ulière au regard de l’essor de l’intelligence artificielle.

Propo­si­tion 16 : Oblig­er à l’interopérabilité d’intermédiation des ser­vices de pub­lic­ité en ligne.

Propo­si­tion 17 : Réori­en­ter les recettes pub­lic­i­taires des annon­ceurs ain­si recon­sti­tuées vers le secteur des médias par le biais d’incitations RSE.

Propo­si­tion 18 : Soutenir les édi­teurs de presse dans la négo­ci­a­tion des droits voisins. L’objectif ici est de favoris­er la réori­en­ta­tion de la ressource pub­lic­i­taire depuis les plate­formes vers les médias d’information.

Dans la plu­part des cas, la mise en œuvre de ces propo­si­tions sera pro­gres­sive, tes­tant leur l’efficacité et leur per­ti­nence pas à pas.

Dans tous les cas, une démarche d’évaluation sera mise en place.

[i] ¹ Relevons que l’article 34 de la Con­sti­tu­tion a été mod­i­fié par la révi­sion con­sti­tu­tion­nelle du 23 juil­let 2008 pour élargir la com­pé­tence du lég­is­la­teur à la déf­i­ni­tion des garanties en matière « de plu­ral­isme et d’indépendance des médias ».